指导性案例:政府收回土地决定未引用具体法律条款可能被撤销|附5个相关案例

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最高人民法院指导性案例

行政机关作出的具体行政行为未引用具体法律条款，且不能证明符合法律规定的，应予撤销

阅读提示：本文分析的案例为2014年最高人民法院发布第九批指导性案例之案例四十一，确立了在行政机关作出的具体行政行为未引用具体法律条款的情形下，行政机关在诉讼中应当证明该具体行政行为符合法律的具体规定，否则视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。各级法院在同类案例时应当适用该裁判规则。

裁判要旨

行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。

案情简介

一、原告宣懿成等18人系衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月25日，被告衢州市国土局请示收回前述住户的国有土地使用权187.6平方米，报衢州市人民政府审批同意。同月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》（简称“《通知》”），并告知宣懿成等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。

二、原告不服，向柯城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《通知》。柯城区人民法院判决：撤销被告作出的《通知》。

三、柯城区人民法院宣判后，双方当事人均未上诉。

败诉原因

法院判决撤销《通知》的原因在于：

第一，《通知》未引用具体法律条款，没有明确的法律依据。被告在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故被告作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。

第二，被告不能证明《通知》符合法律的具体规定。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。本案被告辩称其系依据《土地管理法》第五十八条第一款作出《通知》，但其提供的证据难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，故被告主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。

综上，被告作出的《通知》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、行政机关作出收回土地决定等具体行政行为时，应当确保该具体行政行为符合具体的法律规定，且有充分的证据支撑。

二、根据《土地管理法》的规定，政府收回国有土地使用权应当符合如下情形之一：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条  有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第三十四条  被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

被告衢州市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，被告辩称系依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款作出被诉具体行政行为。《土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……” 衢州市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。被告在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。

本案中，衢州市国土局提供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，主要证据不足，故被告主张其作出的《通知》符合《土地管理法》规定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。

综上，被告作出的收回国有土地使用权具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

案件来源

2014年最高人民法院发布第九批指导性案例之案例四十一：宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案，[浙江省衢州市柯城区人民法院（2003）柯行初字第8号]，载于《最高人民法院公报》2015年第8期（总第226期）。

延伸阅读

认定行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任的相关案例：

案例1：陈先景、陕西省旬阳县人民政府资源行政管理:土地行政管理再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院(2017)最高法行申3771号]认为，“本案的核心争议是：陈先景承包的土地是否在761号征地批复范围内。旬阳县政府在一审时提交的2份旬阳北火车站铁路外侧地区修建性详细规划图，一审法院以不符合书证形式要求而不予确认，因此旬阳县政府并无证据证明陈先景原承包土地在761号征地批复范围内，一审法院仅以旬阳县政府在组织实施征地时对陈先景原承包土地进行了实地丈量为由认定涉案土地被确定为扩建旬阳北火车站建设用地及配套设施用地范围，明显不当。二审法院对此问题亦未进行审查，迳行认定涉案土地在西康铁路第二线工程配套的旬阳北站迁（扩）建项目用地范围内，亦属不当。本院组织双方当事人询问时，旬阳县政府称涉案土地确在761号征地批复范围内，原来规划为建设通往旬阳北站的道路，但并未实际使用涉案土地，后陕西省人民政府作出1113号征地批复，将包括涉案土地在内的集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于保障性住房建设。旬阳县政府向本院提交了1113号征地批复、农用地转用和土地征收地块信息、白柳镇土地利用总体规划图和勘测定界图。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（一）项的规定，旬阳县政府无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据，被诉行政行为依法应当撤销。因主要证据不足被撤销的行政行为，在撤销后被告可以根据新的证据重新作出行政行为。鉴于上述证据能够证明涉案土地确实在1113号征地批复范围内，旬阳县政府重新作出的行政行为的结果与被诉行政行为相同，且征地补偿款已向白柳社区兑付完毕，陈先景可以随时从白柳社区领取，其补偿权益并未受到侵犯，从减少当事人诉累的角度考虑，本案不予再审。”

案例2：于中民与河南省新乡市人民政府再审行政裁定书[最高人民法院（2016）最高法行申3124号]认为，“钊军军持有商水县政府于2006年7月8日为其颁发的集体土地建设用地使用证，但商水县政府并未提供任何证据证明其颁发集体土地建设用地使用证行政行为的合法性。钊军军无有效证据证明其土地权属来源亦未提供有效证据证明商水县政府为其颁证的情况。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：‘被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。’一审法院以证据不足为由判决撤销商水县政府于2006年7月8日为钊军军颁发的集体土地建设用地使用证并无不当。”

案例3：张旭东与中华人民共和国国家知识产权局专利复审委员会其他申诉行政裁定书[最高人民法院(2014)知行字第1号]认为，“按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，专利复审委员会对其作出的复审请求审查决定是否合法负有相应的举证责任，该举证责任的承担，不以人民法院是否要求为前提。在专利复审委员会认为利用微处理器对内部各个部件和外部设备进行集中控制以实现相应的功能是本领域常规技术手段，且专利申请人对此有异议的情况下，其有责任就其引入的公知常识提供证据加以证明，因其在二审阶段没有提供相应的证据，二审法院据此认定其举证不足，并无不当，专利复审委员会的上述申请再审理由，不能成立。”

案例4：贵州省盘县（现盘州市）人民政府、张文玉二审行政判决书[贵州省高级人民法院(2017)黔行终729号]认为，“本案征收房屋的各项建设活动，盘县政府未提供证据证明其作出盘府征字〔2016〕43号征收决定涉及国有土地上的房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的‘四规划一计划’；该征收区块内涉及的集体土地，盘县政府未根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定依照法定程序批准直接作出征收决定，直接组织实施，故其作出的盘府征字〔2016〕43号征收决定证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，依法应当判决撤销。”

案例5：钊军军、商水县人民政府土地行政管理(土地)二审行政判决书[河南省高级人民法院(2017)豫行终1231号]认为，“《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条中规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，关于王福贵提出的设备移机费、履行补偿程序等事项，门头沟区政府并未提供有效证据证明被诉决定书对此认定事实清楚，且本案中门头沟区政府也存在提交证据不完整的情况，应承担相应的法律后果。一审法院判决撤销被诉决定书的处理结果并无不当，本院予以支持。门头沟区政府和王福贵的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。”

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延伸阅读：

主编简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》、《企业家刑事法律风险防范》、《公司保卫战》、《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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